Sistema tributario
Comprenderás cómo se organiza el sistema tributario peruano, qué son los tributos y cómo financian el gasto público, para analizar su impacto en la economía y la equidad.
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El porqué del tema
¿Para qué estudiamos este tema?
Cuando el Estado peruano paga sueldos de profesores, construye colegios, financia programas sociales como Qali Warma o responde a una emergencia sanitaria, necesita recursos reales. La principal fuente de esos recursos son los tributos, es decir, los pagos obligatorios que personas y empresas entregan al Estado. El sistema tributario responde, entonces, a una pregunta central de la economía: ¿cómo se financia el Estado sin quebrar la economía y con cierta equidad?
En el tema anterior vimos a los organismos financieros internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que suelen intervenir cuando un país tiene problemas fiscales, déficits elevados o necesita financiamiento. Este tema es la contraparte interna: un Estado con buena recaudación tributaria tiene mayor margen de acción y depende menos del endeudamiento externo. Por eso instituciones como el FMI observan con atención las decisiones tributarias del Perú.
En San Marcos, este tema no se reduce a memorizar definiciones: las preguntas de admisión suelen combinar conceptos del sistema tributario con temas de presupuesto público, presión tributaria, déficit fiscal, evasión y elusión, así como casos recientes como las zonas económicas especiales. Por ello, aquí estudiarás el tema completo: desde qué es un tributo hasta cómo se usa lo recaudado en el presupuesto del Estado.
Antes de empezar
Lo que necesitas saber antes
Antes de entrar al sistema tributario conviene recordar tres ideas:
- El Estado interviene en la economía para proveer bienes y servicios públicos, como seguridad, justicia, salud pública, carreteras o educación básica. Estos bienes no son ofrecidos en cantidad suficiente por el sector privado porque, en muchos casos, no generan ganancia directa.
- El Producto Bruto Interno (PBI) es la medida del valor de la producción de un país en un período. Muchas comparaciones tributarias usan el PBI como referencia: no es lo mismo recolectar 100 millones en una economía pequeña que en una economía gigante.
- El Presupuesto General de la República es la planificación anual de ingresos y gastos del Estado. El sistema tributario alimenta principalmente los ingresos; el presupuesto decide cómo se gastan.
Con estas ideas claras, podemos estudiar el sistema tributario peruano.
1. El sistema tributario: concepto y elementos
El sistema tributario es el conjunto de instituciones, normas y principios mediante los cuales el Estado transfiere recursos desde las personas naturales y jurídicas hacia el sector público, con el objetivo de financiar el gasto público.
No basta con que existan impuestos: se necesita un sistema ordenado que responda a tres partes:
| Elemento | ¿Qué es? | ¿Quién lo cumple o diseña? | Ejemplos |
|---|---|---|---|
| Política tributaria | Conjunto de medidas para decidir qué tributos existen, a qué tasas y sobre qué bases | Diseñada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) | Aumentar el IGV, crear un impuesto temporal, ampliar la base tributaria |
| Normas tributarias | Reglas legales que establecen obligaciones de los contribuyentes | Aprobadas por el Congreso, el Ejecutivo y desarrolladas por el MEF | Código Tributario, Ley del Impuesto a la Renta |
| Administración tributaria | Instituciones encargadas de recaudar, fiscalizar y exigir el pago | SUNAT para el Gobierno central; municipios para tributos locales; otras instituciones para contribuciones | SUNAT, SAT, municipalidades, EsSalud |
La política tributaria se diseña en el MEF porque es el organismo rector de las finanzas públicas. La administración es la que ejecuta y cobra. Esta distinción es clave: el MEF diseña, pero no recauda todos los tributos; la SUNAT recauda los tributos del Gobierno central.
2. El tributo y sus clases
Un tributo es una obligación dineraria establecida por ley, cuyo importe sirve para sostener las cargas públicas. No es un simple pago voluntario: es una obligación legal.
Los tributos se clasifican en tres grandes grupos: impuestos, tasas y contribuciones.
| Clase de tributo | ¿Qué es? | ¿Genera contraprestación directa? | Ejemplos |
|---|---|---|---|
| Impuesto | Pago obligatorio exigido por el Estado según la capacidad contributiva | No; no hay servicio individual directo a cambio | IGV, Impuesto a la Renta, Impuesto Predial |
| Tasa | Pago por un servicio público individualizado o por el uso de un bien público | Sí; hay una prestación o beneficio directo | Arbitrios, derechos, licencias |
| Contribución | Pago que genera un beneficio individual o colectivo directo, normalmente a futuro | Sí; hay un beneficio futuro | ONP, EsSalud, SENATI, SENCICO |
La diferencia central entre impuesto y tasa es la contraprestación. En el impuesto, uno paga y no recibe algo inmediato y personal a cambio; en la tasa, paga por un servicio identificable.
2.1. Los impuestos directos e indirectos
Dentro de los impuestos, la clasificación más importante para el examen es la que distingue entre directos e indirectos.
- Impuestos directos: gravan manifestaciones directas de capacidad contributiva, como la renta o el patrimonio. Legalmente recaen sobre el contribuyente y no se trasladan de manera inmediata al precio de un bien. Ejemplos: Impuesto a la Renta, Impuesto Predial, Impuesto Vehicular.
- Impuestos indirectos: gravan el consumo o las transacciones. Se incluyen en el precio de los bienes y servicios, por lo que el costo puede trasladarse al consumidor final. Ejemplos: IGV, Impuesto Selectivo al Consumo, aranceles.
2.2. Principales impuestos en el Perú
a) Impuesto a la Renta (IR)
Es un impuesto directo que grava los ingresos o rentas de las personas naturales y jurídicas. No grava solo el sueldo: grava rentas del capital, del trabajo y de la actividad empresarial.
Sus categorías más importantes son:
| Categoría | Concepto | Ejemplo |
|---|---|---|
| Primera categoría | Rentas por arrendamiento de predios | Alquilar un departamento |
| Segunda categoría | Rentas del capital: intereses, dividendos, regalías, rentas vitalicias | Ganancia por intereses bancarios |
| Tercera categoría | Rentas de actividades empresariales, comerciales, industriales o de servicios | Utilidad de una empresa |
| Cuarta categoría | Rentas del trabajo independiente | Honorarios de un médico particular |
| Quinta categoría | Rentas del trabajo dependiente | Sueldo de un empleado |
El Impuesto a la Renta busca gravar la capacidad contributiva de manera directa. Por eso se considera un impuesto progresivo cuando tiene tasas crecientes para mayores ingresos.
b) Impuesto General a las Ventas (IGV)
Es el impuesto indirecto más importante del país. Grava la venta de bienes muebles, la prestación de servicios, la importación de bienes y la primera venta de inmuebles. Su tasa habitual es de 18% del valor del bien o servicio.
Aunque lo declaran las empresas, el costo del IGV se traslada al consumidor final dentro del precio. Por eso decimos que es un impuesto al consumo.
c) Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
También es un impuesto indirecto, pero es selectivo: solo grava bienes específicos que se consideran dañinos para la salud, el ambiente o que tienen alta demanda, como cigarrillos, licores, combustibles, juegos de azar y apuestas. Su finalidad no es solo recaudar, sino también desincentivar el consumo de esos bienes.
d) Impuesto Predial
Es un impuesto directo de periodicidad anual que grava la propiedad de predios urbanos y rústicos. Lo recauda la municipalidad distrital donde se ubica el predio. Grava el valor del terreno y de la edificación.
e) Impuesto Vehicular
Es un impuesto directo que grava la propiedad de vehículos como automóviles, camionetas, camiones, buses y ómnibus. Su periodicidad es anual y también lo administran los gobiernos locales.
f) Derechos arancelarios
Son impuestos indirectos que gravan los productos importados. Se aplican en las aduanas y se conocen también como aranceles. Dependiendo del producto, pueden tener una finalidad recaudadora o protectora de la industria nacional.
2.3. Las tasas
Las tasas son pagos por un servicio público que el contribuyente puede identificar de manera directa. Se clasifican en:
| Tipo de tasa | ¿Por qué se paga? | Ejemplos |
|---|---|---|
| Arbitrio | Mantenimiento o prestación de servicios públicos colectivos | Limpieza pública, seguridad ciudadana, mantenimiento de parques y jardines |
| Derecho | Prestación de un servicio administrativo o uso de un bien público | Trámite de DNI, partida de nacimiento, entrada a museos |
| Licencia | Autorización para realizar actividades específicas sujeta a fiscalización | Licencia de conducir, licencia de funcionamiento, licencia de construcción |
La clave es que en la tasa hay contraprestación directa: si pagas el arbitrio de limpieza, el municipio debe brindar el servicio de limpieza.
2.4. Las contribuciones
Las contribuciones son pagos que generan un beneficio individual o colectivo a futuro. Las principales en el Perú son:
| Contribución | ¿Quién aporta? | Beneficio |
|---|---|---|
| ONP | Trabajador, con un descuento del 13% de su sueldo | Pensión de jubilación, invalidez, sobrevivencia |
| EsSalud | Empleador, con un aporte del 9% del sueldo del trabajador | Atención médica y prestaciones de salud |
| SENATI | Empleadores industriales | Formación y capacitación técnica |
| SENCICO | Empleadores del sector construcción | Capacitación y vivienda |
La diferencia con el impuesto es clara: si aportas a EsSalud, esperas cobertura de salud; si pagas a la ONP, esperas una pensión. Con el impuesto, en cambio, no esperas un servicio personal directo.
3. La administración tributaria: ¿quién cobra qué?
No todos los tributos los cobra la misma institución. En el Perú hay varios niveles de administración:
3.1. La SUNAT
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) es una institución pública descentralizada del sector Economía y Finanzas. Administra y recauda los tributos internos del Gobierno central, como:
- Impuesto a la Renta
- IGV
- Impuesto Selectivo al Consumo
- Derechos arancelarios
- Régimen Único Simplificado (RUS)
Además de recaudar, la SUNAT fiscaliza a los contribuyentes, resuelve reclamaciones, previene y combate la evasión tributaria, forma conciencia tributaria, realiza cobranza coactiva y sanciona infracciones.
3.2. Los gobiernos locales
Las municipalidades administran tributos locales, entre ellos:
- Impuesto Predial
- Impuesto de Alcabala
- Impuesto al Patrimonio Automotor
- Impuesto a los Juegos
- Impuesto a las Apuestas
- Impuesto a los Espectáculos Públicos no deportivos
- Arbitrios, licencias y derechos municipales
En Lima, por ejemplo, el SAT (Servicio de Administración Tributaria) cumple esa función para la Municipalidad Metropolitana.
3.3. Otras instituciones
Las contribuciones son administradas por sus propias instituciones: EsSalud administra la contribución a EsSalud, la ONP administra el aporte previsional, SENATI y SENCICO administran sus propias contribuciones.
4. Presión tributaria
No basta con saber cuánto dinero recauda el Estado. Para comparar el peso real de los tributos se usa la presión tributaria.
La presión tributaria es un indicador que relaciona los ingresos tributarios con el Producto Bruto Interno (PBI):
Si un país tiene una presión tributaria de 10%, significa que de cada 100 soles de producción, el Estado recauda 10 soles en tributos.
Este indicador sirve para medir la intensidad con que un país grava a sus contribuyentes y para comparar países de distinto tamaño. No es lo mismo recaudar 100 mil millones en una economía de 1 billón que en una economía de 100 mil millones.
Recaudación tributaria y presión tributaria en Perú, 2019-2023
Este punto es muy importante: recaudación en soles y presión tributaria no siempre se mueven en la misma dirección.
5. Base tributaria, evasión, elusión, exoneración e inafectación
5.1. Base tributaria
La base tributaria es el conjunto de contribuyentes o de hechos económicos que están obligados a tributar. Una forma de aumentar la recaudación es ampliar la base tributaria, es decir, incorporar a más contribuyentes formales, sin necesidad de subir las tasas.
En el Perú, la alta informalidad reduce la base tributaria. Muchos trabajadores y empresas operan fuera de los registros y no pagan tributos, lo que limita la recaudación y la presión tributaria.
5.2. Evasión tributaria
La evasión tributaria es el acto ilegal mediante el cual un contribuyente se sustrae al pago de un tributo que legalmente debe pagar. Ejemplos: no emitir comprobantes de pago, ocultar ingresos, registrar gastos falsos, no declarar ventas.
La evasión es un delito de defraudación tributaria y reduce los recursos que el Estado necesita para financiar bienes y servicios públicos.
5.3. Elusión tributaria
La elusión tributaria es el uso de vacíos o lagunas legales para reducir la obligación tributaria, sin incurrir formalmente en un delito. Sin embargo, atenta contra el espíritu de la norma tributaria. A diferencia de la evasión, no se oculta el hecho, sino que se estructura la operación para pagar menos impuestos.
Un ejemplo sencillo: cambiar artificialmente la forma jurídica de una operación para encajar en una tasa menor, aunque la actividad real sea la misma.
5.4. Exoneración e inafectación
Ambos son beneficios tributarios, pero distintos:
- Exoneración: una norma con rango de ley excluye un hecho del pago de un tributo que, en principio, sí estaría gravado. Es un beneficio legal para algunos contribuyentes o actividades.
- Inafectación: el hecho no está dentro del campo de aplicación del impuesto por su naturaleza. Es decir, no se produce el hecho previsto en la ley.
Un régimen tributario especial, como el creado para ciertas zonas económicas, puede otorgar exoneraciones o tasas reducidas del Impuesto a la Renta, con el objetivo de atraer inversión. Sin embargo, ese beneficio reduce la recaudación si no se generan nuevas inversiones suficientes.
6. Impuestos progresivos, regresivos y proporcionales
Los impuestos también pueden clasificarse según cómo cambia la carga tributaria en relación con el ingreso de cada contribuyente.
| Tipo de impuesto | ¿Qué relación tiene con el ingreso? | Efecto |
|---|---|---|
| Progresivo | A mayor ingreso, mayor fracción del ingreso se paga | Ayuda a reducir desigualdad |
| Regresivo | A mayor ingreso, menor fracción del ingreso se paga | Aumenta la desigualdad relativa |
| Proporcional | Todos pagan la misma fracción de su ingreso | Neutro en porcentaje |
Un impuesto progresivo es aquel en el que los contribuyentes de mayores ingresos pagan una proporción mayor de sus ingresos. Un impuesto regresivo es aquel en el que los pobres terminan pagando una proporción mayor de sus ingresos.
El IGV suele considerarse regresivo en términos relativos: aunque todos pagan 18% por un producto, las personas de menores ingresos destinan una proporción más alta de su ingreso al consumo.
7. Del sistema tributario al Presupuesto General de la República
Lo recaudado por el sistema tributario no queda en la SUNAT ni en el MEF: financia el Presupuesto General de la República (PGR). El presupuesto es el instrumento de gestión del Estado para lograr resultados a favor de la población durante un año fiscal, que en el Perú coincide con el año calendario.
7.1. Ciclo presupuestario
El presupuesto peruano tiene un proceso con plazos establecidos:
| Fase | ¿En qué consiste? | Institución |
|---|---|---|
| Formulación | Se prioriza el gasto y se registra en una estructura programática | Poder Ejecutivo, principalmente el MEF |
| Aprobación | El Proyecto de Presupuesto se presenta al Congreso y este lo aprueba | Poder Legislativo |
| Ejecución | Se realizan los ingresos y gastos previstos | Poder Ejecutivo, con supervisión de la Contraloría General de la República |
| Evaluación | Se miden los resultados obtenidos y se elabora la Cuenta General de la República | Dirección General de Contabilidad Pública |
Un plazo fundamental: el Ejecutivo debe presentar el proyecto de presupuesto al Congreso hasta el 30 de agosto. El Congreso debe aprobarlo hasta el 30 de noviembre[VERIFICAR: el plazo exacto de la autógrafa suele ser el 30 de noviembre]. Si no lo aprueba, el proyecto presentado por el Ejecutivo se aprueba mediante decreto legislativo.
Línea de tiempo del ciclo presupuestario peruano
7.2. Estructura de los ingresos fiscales
Los ingresos del presupuesto se clasifican en:
| Rubro | ¿Qué incluye? | Carácter |
|---|---|---|
| Ingresos corrientes | Ingresos permanentes: tributos, multas, canon, regalías | Permanente |
| Ingresos de capital | Venta de activos, venta de acciones del Estado, intereses y amortizaciones | Eventual |
| Transferencias | Donaciones de otros Estados u organismos internacionales | Eventual |
| Financiamiento | Créditos internos y externos | Endeudamiento |
Dentro de los ingresos corrientes, los más importantes son los tributarios: impuestos, tasas y contribuciones.
El canon es la participación de los gobiernos locales y regionales en los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de recursos naturales.
7.3. Estructura de los gastos fiscales
Los gastos públicos se organizan también en grandes rubros:
| Rubro | ¿Qué incluye? |
|---|---|
| Gastos corrientes | Remuneraciones, pensiones, compra de bienes y servicios, transferencias a programas sociales |
| Gastos de capital | Obras públicas, compra de maquinaria, inversiones financieras, compra de títulos valores |
| Servicio de la deuda | Amortización de la deuda e intereses |
Los gastos corrientes son permanentes y sirven para el funcionamiento del Estado. Las transferencias son recursos que el Estado traslada a programas sociales como Qali Warma, Cuna Más, Pensión 65 o Beca 18.
Un principio importante de la Constitución Política del Perú es que no pueden cubrirse con empréstitos los gastos de carácter permanente. Es decir, los gastos corrientes, como los sueldos, deben financiarse principalmente con ingresos permanentes, como los tributos, no con deuda.
7.4. Resultado fiscal: déficit y superávit
Al comparar los ingresos totales con los gastos totales del sector público, se obtiene el resultado fiscal:
- Si los ingresos > gastos: hay superávit fiscal.
- Si los gastos > ingresos: hay déficit fiscal.
- Si son iguales: hay equilibrio presupuestario.
El déficit fiscal no es necesariamente una catástrofe en el corto plazo, pero si es persistente obliga al Estado a endeudarse. La sostenibilidad fiscal implica que el Estado pueda financiar sus gastos sin acumular deuda de manera descontrolada.
7.5. Financiamiento del déficit y deuda pública
Cuando el Estado tiene un déficit, debe financiarlo. Las opciones principales son:
- Usar ahorros públicos acumulados.
- Endeudarse: emitir bonos, pedir préstamos a organismos multilaterales o a otros países.
- Reducir gastos o aumentar ingresos en el siguiente período.
La deuda pública es la suma de todos los compromisos de pago que el Estado asume ante instituciones o personas nacionales o extranjeras. Puede ser deuda interna (se contrata dentro del país) o deuda externa (se contrata en el exterior).
El MEF conduce la política fiscal, es decir, las decisiones sobre ingresos, gastos y deuda. El BCRP, en cambio, conduce la política monetaria. Durante la pandemia, por ejemplo, el MEF apeló al endeudamiento para financiar el gasto público, mientras que el BCRP desarrolló una política de préstamos a través de los bancos para dar liquidez.
Cuidado
Errores frecuentes
- Confundir presión tributaria con recaudación total. La presión es un porcentaje del PBI; la recaudación es un monto de dinero.
- Creer que SUNAT administra todos los tributos. No: los municipios administran el Predial, el Vehicular, los arbitrios y otros tributos locales.
- Confundir tasas con impuestos. En la tasa hay contraprestación directa; en el impuesto no.
- Creer que todos los impuestos al consumo son progresivos. El IGV tiende a ser regresivo porque las personas de menores ingresos gastan una mayor proporción de su ingreso en consumo.
- Confundir evasión con elusión. La evasión es ilegal; la elusión usa vacíos legales para reducir el pago sin enfrentarse directamente a la ley.
- Pensar que aumentar la base tributaria es subir las tasas. Significa incorporar a más contribuyentes.
- Confundir déficit fiscal con deuda pública. El déficit es flujo anual; la deuda es el stock acumulado de obligaciones.
- Creer que el Congreso ejecuta el presupuesto. El Ejecutivo lo formula y ejecuta; el Congreso lo aprueba. La Contraloría supervisa la ejecución.
Aprende resolviendo
Ejemplos resueltos
Ejemplo 1
Un municipio cobra a los vecinos por el mantenimiento de parques y jardines. Además, una empresa paga el IGV por la venta de sus productos y un trabajador aporta a EsSalud. ¿Cómo se clasifican estos pagos?
Intenta resolverlo primero. Luego revisa la resolución paso a paso.
Ejemplo 2
Un país recauda 120 mil millones de soles en tributos y su PBI es 800 mil millones. Al año siguiente, la recaudación sube a 132 mil millones, pero el PBI sube a 1,200 mil millones. Calcula la presión tributaria de ambos años e interpreta.
Intenta resolverlo primero. Luego revisa la resolución paso a paso.
Ejemplo 3
El Gobierno de un país hipotético presenta los siguientes datos:
| Año | Ingresos | Gastos |
|---|---|---|
| 1 | 200 | 250 |
| 2 | 210 | 200 |
| 3 | 190 | 200 |
Determina el resultado fiscal de cada año.
Intenta resolverlo primero. Luego revisa la resolución paso a paso.
Ejemplo 4
Tres personas tienen ingresos mensuales de 1,000; 5,000 y 20,000 soles. Se proponen tres sistemas:
- Sistema A: todos pagan 20% de su ingreso.
- Sistema B: todos pagan 200 soles.
- Sistema C: pagan 5%, 10% y 20%, respectivamente.
Clasifica cada sistema.
Intenta resolverlo primero. Luego revisa la resolución paso a paso.
Lo que viene
Hacia el siguiente tema
El sistema tributario y el presupuesto público no son el fin de la intervención del Estado: son los instrumentos con los que se recauda y se gasta, pero la economía también se evalúa por cómo se reparte lo producido. En el siguiente tema, Distribución, verás cómo los ingresos generados en una economía se distribuyen entre las personas y los factores productivos, y cómo los impuestos progresivos, las transferencias y el gasto público pueden modificar esa distribución. La dificultad para elevar la presión tributaria y la existencia de impuestos regresivos serán ideas que volverán a aparecer cuando analices la desigualdad.
¿Lo dominas?
Pon a prueba lo que aprendiste
20 preguntas de práctica tipo admisión y 27 preguntas reales de San Marcos, con clave y resolución explicada.
Evaluación del tema
20 preguntas para medir aprendizaje real
Hasta 6 básicas, 8 intermedias y 6 avanzadas; si un nivel no alcanza, se completa con el nivel más cercano. El diagnóstico recomienda una ruta; la evaluación final actualiza el porcentaje y puede marcar el tema como aprendido.
Aprender desde las preguntas