Régimen económico - estado de excepción

1.1. ¿Qué es el régimen económico y dónde se ubica?

El régimen económico es el conjunto de principios, normas e instituciones mediante los cuales la Constitución organiza la actividad económica de un país. Responde a preguntas como: ¿quién puede emprender una actividad económica?, ¿qué papel tiene el Estado?, ¿qué protección recibe la propiedad?, ¿qué pasa con los recursos naturales?, ¿cómo se defiende al consumidor?

En la Constitución peruana de 1993, el régimen económico está en el Título III, artículos 58 al 89. Es una de las partes más extensas y relevantes de la Constitución. No es casualidad: la Constitución anterior, la de 1979, ya tenía una orientación social; la de 1993 mantuvo la fórmula de “economía social de mercado”, pero reforzó la apertura, la disciplina fiscal y la igualdad entre inversión nacional y extranjera.

1.2. La economía social de mercado

El artículo 58 de la Constitución establece que la iniciativa privada es libre y que se ejerce en una economía social de mercado. Esta fórmula resume el modelo económico peruano.

La expresión tiene dos partes:

• “De mercado” significa que la asignación de recursos se basa principalmente en la oferta y la demanda, y que se protegen la libertad de empresa, la propiedad privada, la libertad de contratar y la libre competencia.
• “Social” significa que el mercado no lo resuelve todo: el Estado orienta el desarrollo y actúa en áreas como el empleo, la salud, la educación, la seguridad, los servicios públicos y la infraestructura.

Así, la economía social de mercado busca un equilibrio entre eficiencia y bienestar. No es una economía planificada ni socialista, porque reconoce la iniciativa privada y el mercado; pero tampoco es un liberalismo puro, porque acepta la intervención estatal para garantizar derechos sociales y corregir desigualdades.

Un ejemplo peruano: la educación y la salud pueden ser prestadas por particulares, pero el Estado también las financia y regula. Una empresa privada puede invertir en telecomunicaciones, pero el Estado —a través de organismos como OSIPTEL— regula las tarifas y la calidad del servicio.

1.3. Principios del régimen económico

El Título III desarrolla varios principios que conviene conocer como un sistema, no como una lista aislada.

a. Libertad de empresa, comercio e industria

El artículo 59 garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. Esto significa que toda persona puede crear una empresa, producir bienes o servicios y competir legalmente. Sin embargo, esa libertad no es absoluta: no debe ser lesiva a la moral, a la salud ni a la seguridad públicas.

b. Igualdad de trato a la inversión

El artículo 63 establece que la inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La Constitución de 1993 eliminó los privilegios y las restricciones que históricamente diferenciaban al capital peruano del extranjero. Por eso, un inversionista extranjero puede participar en la economía peruana en igualdad de condiciones.

c. Pluralismo económico y subsidiariedad del Estado

El artículo 60 reconoce el pluralismo económico: pueden coexistir la empresa privada, las empresas del Estado y otras formas de organización. Pero introduce un principio fundamental: la subsidiariedad. El Estado solo puede realizar actividad empresarial, directa o indirectamente, cuando existe alto interés público o manifiesta conveniencia nacional, y siempre con autorización por ley expresa. En otras palabras, si los particulares pueden atender una actividad, el Estado no debería competir con ellos.

d. Libre competencia y prohibición de monopolios

El artículo 61 dispone que el Estado facilita y vigila la libre competencia y combate las prácticas que la limitan, así como el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley o acuerdo puede autorizar ni establecer monopolios. De este principio se encarga, entre otras instituciones, el Indecopi.

e. Defensa del consumidor

El artículo 65 establece que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios, a la salud y a la seguridad. En la práctica, esto se traduce en organismos de protección al consumidor y normas sobre publicidad engañosa, etiquetado, seguridad de productos y calidad de servicios.

f. Propiedad privada y expropiación

El artículo 70 declara que la propiedad es inviolable y está garantizada por el Estado. Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de una indemnización justipreciada. Este artículo protege al propietario frente al Estado, pero también reconoce que la propiedad debe ejercerse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley.

g. Soberanía sobre los recursos naturales

El artículo 66 declara que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. De este principio derivan las concesiones mineras, petroleras, forestales y pesqueras.

h. Protección del ambiente

El artículo 67 establece que el Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de los recursos naturales. La Constitución vincula así el desarrollo económico con la sostenibilidad, aunque en la práctica la explotación intensiva de recursos ha generado conflictos sociales y ambientales.

i. Estabilidad monetaria

El artículo 84 encarga al Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) preservar la estabilidad monetaria. La Constitución de 1993 le otorgó autonomía y le prohibió financiar el déficit fiscal, salvo excepciones constitucionales. Esto fue una reacción a la hiperinflación de fines de los años ochenta, que dejó una enseñanza: sin moneda estable, la economía social de mercado es inviable.

1.4. El rol del Estado: subsidiariedad y regulación

En la economía social de mercado, el Estado no es un simple espectador. Tiene al menos cuatro funciones:

1. Orientadora: orienta el desarrollo del país y define políticas generales.
2. Subsidiaria: solo emprende actividad empresarial cuando hay alto interés público y ley expresa.
3. Reguladora: vigila la libre competencia, protege al consumidor, regula servicios públicos y supervisa el sistema financiero.
4. Garante de derechos sociales: promueve empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

La subsidiariedad merece una explicación adicional. Si un privado puede brindar un servicio en condiciones adecuadas, el Estado no debe desplazarlo. Pero si el mercado no llega a ciertas zonas o los precios son abusivos, el Estado puede intervenir. Por ejemplo, el Estado mantiene empresas como Sedapal para el agua potable en Lima, porque es un servicio esencial con características de monopolio natural; pero en otros sectores, como la telefonía, participan muchas empresas privadas bajo regulación estatal.

1.5. Propiedad, recursos naturales y ambiente

El tratamiento de la propiedad es uno de los puntos más sensibles del régimen económico. La Constitución de 1993 garantiza la propiedad privada de manera firme, pero también permite la expropiación cuando existe causa de seguridad nacional o necesidad pública. El procedimiento exige una ley expresa y una indemnización justipreciada pagada en efectivo.

Los recursos naturales son patrimonio de la Nación, no de una región o de un particular. Por eso, una empresa minera no “compra” el mineral como dueña absoluta: obtiene una concesión sujeta a la ley, a la fiscalización ambiental y al pago de tributos y regalías.

Las comunidades campesinas y nativas también reciben protección constitucional. Los artículos 88 y 89 reconocen su existencia legal, su personería jurídica, la propiedad de sus tierras y su identidad cultural. Esto es importante porque gran parte de los conflictos sociales del Perú contemporáneo surgen de la tensión entre los proyectos extractivos y los derechos de las comunidades.

1.6. Derechos sociales y económicos

El régimen económico no se agota en las reglas del mercado. La Constitución reconoce un conjunto de derechos económicos, sociales y culturales —al trabajo, a la salud, a la educación, a la seguridad social, a la vivienda— que el Estado debe garantizar progresivamente.

El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, citado en un examen de admisión, expresa bien esta dimensión: toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, a la salud, a la alimentación, al vestido, a la vivienda, a la asistencia médica y a los seguros sociales. En la Constitución peruana, estos derechos aparecen en los artículos 4 al 29, que ya estudiamos en el tema anterior como parte de los derechos fundamentales.

La economía social de mercado busca precisamente que la libertad económica produzca bienestar general. Si el crecimiento no se traduce en salud, educación y protección social, el modelo no cumple su parte “social”.

El modelo económico actual no nació en 1993. Es resultado de una larga historia de auge exportador, crisis, corrupción y reformas. San Marcos suele preguntar por algunos hitos de esta evolución.

2.1. La economía colonial y las Nuevas Leyes

Durante la Colonia, la economía del virreinato peruano giró en torno a la minería de plata, especialmente la de Potosí, y al tributo indígena. Las encomiendas otorgaban mano de obra y tributo a los españoles, pero las Nuevas Leyes de 1542, dictadas por la Corona para frenar los abusos, redujeron drásticamente este sistema.

Al cancelarse la mayor parte de las encomiendas, la economía colonial dependió sobre todo de las rentas de la plata y del tributo indígena. La minería se convirtió en el motor de la economía, y el tributo de las poblaciones indígenas proporcionó ingresos constantes a la Corona.

Más tarde, en el siglo XVIII, las reformas borbónicas liberalizaron el comercio. El comercio libre de 1778, impulsado por Carlos III, permitió que más puertos americanos comerciaran directamente con España. Para el virreinato peruano, esto significó una inundación de mercancías europeas y, como consecuencia, la decadencia de los obrajes textiles locales, que no podían competir con las manufacturas importadas.

2.2. La era del guano y la corrupción republicana

A mediados del siglo XIX, el Perú vivió una bonanza extraordinaria gracias al guano de las islas, un fertilizante muy demandado por Europa. El Estado peruano obtuvo ingresos fiscales sin precedentes y accedió a préstamos externos e internos.

Sin embargo, esta riqueza no se tradujo en desarrollo institucional. Uno de los episodios más oscuros fue la consolidación de la deuda interna: el Estado reconoció y pagó deudas contraídas desde la independencia, muchas de las cuales eran infladas, falsas o pertenecían a amigos del gobierno. Esta operación generó una enorme corrupción pública y enriqueció a un grupo reducido.

La caricatura decimonónica titulada “Gratitud de los gallinazos” ilustra precisamente este clima: un ministro acusado de ser cabecilla de los llamados “consolidados” y de favorecer a sus allegados. El guano también permitió obtener préstamos como el negociado con Augusto Dreyfus, que se destinaron en parte a la construcción de ferrocarriles y al pago de la deuda externa.

2.3. De la República Aristocrática a la Patria Nueva

A inicios del siglo XX, la República Aristocrática (1895-1919) consolidó un modelo exportador dominado por la oligarquía agroexportadora y minera. El Perú exportaba azúcar, algodón y caucho amazónico. El capital británico tuvo una presencia importante, pero poco a poco fue desplazado por el capital norteamericano.

La ruptura de Augusto B. Leguía con el Partido Civil hacia 1919 marcó el fin de ese período. La Patria Nueva significó la culminación de un proceso de desplazamiento de la hegemonía inglesa por la norteamericana, visible en los empréstitos, la minería y las obras públicas financiadas desde Estados Unidos.

2.4. El Ochenio y la crisis de los ochenta

El Ochenio de Manuel Odría (1948-1956) combinó una alianza con la oligarquía agroexportadora con la persecución de apristas y comunistas. La economía se benefició de la demanda internacional generada por la guerra de Corea, que elevó los precios de las materias primas peruanas.

En la década de 1960, el Perú vivió el apogeo de la pesca industrial, especialmente la producción de harina de pescado, que llegó a convertir al país en una potencia pesquera mundial.

La década de 1980 fue de crisis. Durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry se ensayaron medidas liberales que reducían el gasto público y favorecían el comercio exterior. Luego, Alan García modificó sustancialmente la orientación económica con una política heterodoxa basada en el incremento de los subsidios y el control de precios. El resultado fue una crisis profunda, con hiperinflación y escasez, que marcó el fin de ese modelo.

2.5. La Constitución de 1993 y el modelo actual

La hiperinflación y el colapso de la economía de los ochenta explican por qué la Constitución de 1993 reforzó rasgos de disciplina fiscal, autonomía del Banco Central, libre competencia e igualdad de trato a la inversión extranjera. El modelo de economía social de mercado se mantuvo, pero con un énfasis más liberal: menos intervención empresarial del Estado, más apertura comercial y mayor protección a la estabilidad monetaria.

Este es el contexto del Título III que estudiamos en este tema. Las reglas del régimen económico no son abstractas: son la respuesta constitucional a una historia de bonanzas mal administradas, corrupción, crisis de deuda e hiperinflación.

3.1. Concepto, finalidad y antecedentes

Los estados de excepción son regímenes jurídicos de emergencia que permiten al Estado restringir temporalmente ciertos derechos para defender el orden interno, la seguridad nacional o la continuidad democrática. La idea es que hay crisis tan graves —una invasión, una guerra civil, un desastre natural, una ola de violencia— en las que los mecanismos ordinarios no bastan para proteger a la población.

Pero tienen un riesgo: si el Estado adquiere poderes extraordinarios sin control, puede convertirse en dictadura. Por eso la Constitución los regula con plazos, causas y controles.

El antecedente histórico más citado es la dictadura romana, en la que un magistrado recibía poderes absolutos por un tiempo limitado para salvar a la República. En el Perú, Simón Bolívar recibió en 1823 el título de dictador por decisión del Congreso, en medio de la guerra de independencia. Ese poder significaba, en la práctica, el ejercicio del poder sin el control de la Constitución y las leyes, con el objetivo de pacificar el país y derrotar a los realistas.

3.2. Regulación constitucional: el artículo 137

El artículo 137 de la Constitución peruana regula los estados de excepción. Establece que el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción.

De esta norma se desprenden varios requisitos:

• Titularidad: solo el Presidente puede decretarlos.
• Acuerdo previo: necesita la aprobación del Consejo de Ministros.
• Plazo determinado: no puede ser indefinido.
• Ámbito territorial: puede ser total o parcial.
• Control político: debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente.

La Constitución distingue dos clases: el estado de emergencia y el estado de sitio. Ambos tienen causas, plazos y efectos distintos.

3.3. El estado de emergencia

El estado de emergencia se declara en caso de perturbación de la paz o del orden interno, catástrofe o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Es el más utilizado en el Perú actual: se ha aplicado por conflictos sociales, inseguridad ciudadana, desastres naturales y emergencias sanitarias.

Durante el estado de emergencia, pueden restringirse o suspenderse los siguientes derechos:

• La libertad y la seguridad personales, especialmente en lo relativo a la detención y a la exigencia de mandato judicial.
• La inviolabilidad del domicilio, pues las autoridades pueden ingresar a domicilios sin orden judicial en ciertas operaciones.
• La libertad de reunión, para evitar concentraciones que agraven el desorden.
• La libertad de tránsito, para limitar la circulación en horas o zonas determinadas.

Estos derechos corresponden a los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2, y al inciso 24, apartado f, del mismo artículo. En términos sencillos: se puede restringir el ingreso a domicilios sin orden judicial, la reunión pública y el libre tránsito; y se puede detener a personas sin los requisitos ordinarios, siempre dentro del marco del régimen de excepción.

El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Si la emergencia continúa, se requiere un nuevo decreto que lo prorrogue, y nuevamente debe darse cuenta al Congreso. La Constitución permite que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno si así lo dispone el Presidente.

Un ejemplo claro es el estado de emergencia declarado en la provincia constitucional del Callao por amenazas de extorsión. En ese contexto, las autoridades pueden restringir la circulación en ciertos horarios —lo que popularmente se conoce como toque de queda— y pueden ingresar a domicilios en operaciones sin orden judicial si la situación lo exige.

Una prohibición expresa es que en ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie. El destierro está prohibido incluso en el estado de emergencia.

3.4. El estado de sitio

El estado de sitio es más grave y menos frecuente. Se decreta en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil o peligro inminente de que se produzcan. Su finalidad es enfrentar amenazas que ponen en riesgo la propia existencia del Estado.

El plazo del estado de sitio no excede de cuarenta y cinco días. A diferencia del estado de emergencia, su prórroga requiere aprobación del Congreso, no simplemente un nuevo decreto. Además, al decretarse el estado de sitio, el Congreso se reúne de pleno derecho.

La lógica es clara: cuanto más grave es la circunstancia, mayor es el poder otorgado al Ejecutivo; pero también mayor debe ser el control del Congreso.

3.5. Límites y control de los estados de excepción

Un estado de excepción no autoriza al Estado a hacer cualquier cosa. Los límites principales son:

1. Temporalidad: los plazos de sesenta y cuarenta y cinco días impiden que la excepción se vuelva permanente.
2. Proporcionalidad: las medidas deben ser adecuadas a la gravedad de la crisis.
3. Intangibilidad de ciertos derechos: no se puede desterrar a nadie; tampoco se suspenden todos los derechos. Derechos como la vida, la integridad personal o la conciencia mantienen su protección.
4. Control parlamentario: el Ejecutivo debe informar al Congreso o a la Comisión Permanente.
5. Control judicial: los jueces pueden revisar la razonabilidad de las medidas, y las garantías constitucionales, como el hábeas corpus, siguen siendo importantes para evitar abusos.

La diferencia entre el estado de emergencia y el estado de sitio puede resumirse así:

En las evaluaciones de cívica, los estados de excepción suelen relacionarse con el sistema de defensa nacional y la gestión del riesgo de desastres.

4.1. La Defensa Nacional

El artículo 163 de la Constitución establece que el Estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa Nacional es integral y permanente; se desarrolla en los ámbitos interno y externo; y toda persona, natural o jurídica, está obligada a participar en ella de acuerdo con la ley.

Se dice que es integral porque involucra a todos los sectores del Estado y de la sociedad, no solo a las Fuerzas Armadas. Y es permanente porque la seguridad no se construye únicamente cuando hay una amenaza: requiere preparación constante.

El Sistema de Defensa Nacional es dirigido por el Presidente de la República, en su condición de Jefe del Estado. Esta es una pregunta frecuente en los exámenes de admisión y en las prácticas preuniversitarias.

4.2. Fuerzas Armadas y Policía Nacional

Las Fuerzas Armadas tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Su ámbito es principalmente la defensa externa, aunque en los estados de emergencia pueden asumir el control del orden interno.

La Policía Nacional del Perú tiene una finalidad distinta y complementaria: garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Además, presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado, previene, investiga y combate la delincuencia, y vigila y controla las fronteras.

El artículo 175 introduce una regla importante: solo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional pueden poseer y usar armas de guerra. Las armas de guerra existentes, fabricadas o introducidas en el país pasan a ser propiedad del Estado sin proceso ni indemnización. La fabricación de armas de guerra por la industria privada solo puede permitirse en los casos que la ley señale. Las armas distintas de las de guerra pueden ser poseídas por particulares, pero su fabricación, comercio, posesión y uso se reglamentan por ley.

4.3. SINAGERD, INDECI y CENEPRED

La gestión del riesgo de desastres se organiza mediante el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD). Su objetivo es proteger a la población, mejorar su calidad de vida y evitar o reducir las pérdidas causadas por emergencias y desastres.

El SINAGERD distingue tres componentes de la gestión del riesgo:

• Gestión prospectiva: evitar y prevenir la generación de riesgos futuros. Por ejemplo, no construir viviendas en zonas de huaycos.
• Gestión correctiva: corregir o reducir riesgos ya existentes. Por ejemplo, construir muros de contención en una quebrada que ya es peligrosa.
• Gestión reactiva: enfrentar los desastres de manera inmediata y coordinar la respuesta. Por ejemplo, instalar albergues, alarmas y ejecutar simulacros cuando el peligro es inminente o ya se ha producido.

Dos instituciones se reparten estas funciones. El INDECI (Instituto Nacional de Defensa Civil) se encarga principalmente de la preparación, respuesta y rehabilitación frente a desastres. El CENEPRED (Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres) se orienta a la prevención y reducción del riesgo, es decir, a los componentes prospectivo y correctivo.

Así, si un municipio realiza simulacros en una zona con peligro de huaycos e instala un sistema de alarmas ante las lluvias, está cumpliendo la gestión reactiva del riesgo de desastres, porque se prepara para enfrentar una emergencia inminente. Si elabora un plan para evitar que se construya en una quebrada, será gestión prospectiva; si construye defensas ribereñas para reducir un riesgo ya identificado, será gestión correctiva.

El régimen económico y los estados de excepción no son compartimentos estancos. Una catástrofe natural, una guerra o una crisis de orden interno afectan directamente la economía: destruyen infraestructura, interrumpen el comercio, reducen la inversión y generan gasto extraordinario.

Durante un estado de emergencia por desastre, el Estado puede adoptar medidas de respuesta que impactan la economía: restricciones de tránsito, disposición de bienes, priorización de recursos. Sin embargo, el régimen económico sigue vigente en sus principios: no se estatiza la economía por un estado de emergencia, ni desaparecen la propiedad privada o la libertad de empresa.

La lección de fondo es que tanto el régimen económico como los estados de excepción están subordinados a la Constitución. La economía tiene un modelo constitucional que busca equilibrar mercado y bienestar; la excepción tiene límites constitucionales que buscan salvar la normalidad sin destruirla.