Poder Legislativo

El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República. Según la Constitución Política del Perú de 1993, el Congreso es unicameral, es decir, tiene una sola cámara. Esta es una diferencia importante frente a la Constitución de 1979, que establecía un Parlamento bicameral: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores.

La opción por el unicameralismo en 1993 tuvo como justificación lograr un proceso legislativo más rápido y menos costoso. En la práctica, un Congreso de una sola cámara concentra en un único Pleno la aprobación de las leyes y el control político, lo que exige una organización interna eficiente a través de comisiones y órganos de coordinación.

El Congreso peruano está integrado por 130 congresistas, elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. Los 130 escaños se distribuyen entre los distritos electorales del país, que corresponden a los departamentos y a la Provincia Constitucional del Callao, así como a Lima, de acuerdo con su población electoral.

Así, cuando se habla del Poder Legislativo en el Perú, se habla de un poder que actúa a través del Congreso, y cuando se habla del Congreso, se habla de 130 representantes de la Nación.

Requisitos y elección

Para ser elegido congresista, la Constitución exige tres requisitos:

• Ser peruano de nacimiento. No basta la nacionalidad por naturalización. La finalidad es reservar la función legislativa a quienes tienen un vínculo originario con la nación. Se consideran peruanos de nacimiento los nacidos en el territorio peruano y también los nacidos en el extranjero de padre o madre peruanos, siempre que sean inscritos en el registro correspondiente.
• Haber cumplido veinticinco años. Se trata de una edad mínima menor que la exigida para ser presidente de la República (35 años), pero mayor que la exigida para otros cargos de elección popular. La razón es que el legislador debe tener cierta madurez para decidir sobre normas que afectan a toda la sociedad.
• Gozar del derecho de sufragio. Esto significa no estar suspendido en el ejercicio de los derechos políticos. Una persona con sentencia firme que impone inhabilitación o suspensión no puede postular.

Además de estos requisitos positivos, la legislación electoral establece impedimentos para postular. Uno de los más evaluados es el que afecta a quienes ocupan altos cargos en el Poder Ejecutivo: los ministros y viceministros de Estado que deseen postular al Congreso deben renunciar a su cargo con una anticipación no menor de seis meses a la fecha de la elección.

La finalidad es impedir que estos funcionarios aprovechen el poder, los recursos públicos o la exposición mediática de su cargo para obtener ventaja frente a otros candidatos. Se protege así la igualdad en la contienda electoral y la neutralidad de la administración pública.

Representación de la Nación

Un congresista representa a la Nación entera, no únicamente a la región o departamento por el que fue elegido. Este principio tiene dos consecuencias fundamentales:

• El congresista no está sujeto a mandato imperativo. Esto significa que no recibe órdenes vinculantes de sus electores ni de su partido que le obliguen a votar en un determinado sentido. Si un congresista se aparta de la línea de su grupo político, no puede ser revocado por sus electores ni pierde automáticamente su escaño. Lo que puede haber son sanciones partidarias internas, pero no un mandato imperativo.
• El congresista no está sujeto a interpelación. La interpelación es un mecanismo de control político que se ejerce sobre los ministros de Estado, no sobre los legisladores. Un congresista no puede ser interpelado porque es un representante, no un funcionario del Ejecutivo.

El cargo dura cinco años, coincidiendo con el período constitucional. No existe reelección inmediata: un congresista puede volver a postular, pero debe dejar pasar un período. Esta regla busca renovar la representación y evitar que una persona se perpetúe en el escaño.

Prerrogativas parlamentarias: inviolabilidad e inmunidad

Históricamente, los parlamentos otorgan a sus miembros garantías que protegen la libertad del debate y la independencia del cargo. En el Perú, el artículo 93 de la Constitución regula estas prerrogativas.

La inviolabilidad de opiniones y votos consiste en que los congresistas no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No es un privilegio personal, sino una protección institucional: se busca que los representantes puedan debatir con libertad, sin temor a represalias judiciales. Sin embargo, esta inviolabilidad no ampara delitos comunes ni opiniones ajenas al ejercicio del cargo.

La inmunidad parlamentaria es la otra prerrogativa clásica. Durante mucho tiempo, un congresista no podía ser procesado sin autorización previa del Congreso, mediante el llamado “levantamiento de inmunidad”. Sin embargo, esta institución fue objeto de duras críticas por asociarse a la impunidad. Por ello, mediante la Ley N.° 31118, se eliminó la inmunidad parlamentaria en el Perú.

Hoy, la Constitución establece que la inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas. En consecuencia:

• Si un congresista comete un delito común durante el ejercicio de su mandato, el procesamiento es de competencia de la Corte Suprema de Justicia.
• Si cometió el delito antes de asumir el cargo, lo procesa el juez penal ordinario.

Es decir, ya no se requiere autorización del Congreso para investigar ni juzgar a un congresista. Lo que se mantiene es la competencia de la Corte Suprema como tribunal de primera instancia para delitos comunes cometidos durante el mandato.

Sobre las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a sus miembros, la Constitución señala que, cuando implican suspensión de funciones, no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura. La precisión “de legislatura” —y no “de legislatura ordinaria”— es importante, porque las preguntas de examen suelen fijarse en el texto exacto.

Características del cargo: irrenunciabilidad, incompatibilidad y vacancia

El cargo de congresista tiene tres notas centrales:

1. Es irrenunciable. La razón es que el congresista ejerce una representación nacional que le fue confiada por el voto popular. No puede simplemente abandonar el mandato; su cese solo se produce por las causales que la ley y el Reglamento establecen. Aunque en la práctica se presenten renuncias, el Reglamento no la contempla como causal ordinaria: primero se configura una vacancia.
2. Es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de ministro de Estado. Un congresista no puede ser simultáneamente alcalde, gobernador regional, juez, militar en actividad, etc. La única función pública compatible es la de ministro de Estado, porque la propia Constitución lo permite y busca coordinar el gabinete con el Parlamento.
3. Es incompatible con actividades privadas que generen conflicto de interés, especialmente cuando se trata de empresas que contratan con el Estado o que se benefician de las decisiones legislativas. Por ejemplo, un congresista no puede ser gerente de una empresa minera que abastece de cobre al Estado para la fabricación de monedas, porque ello afectaría la independencia de su función.

Las causales de vacancia del congresista, según el Reglamento del Congreso, son:

• Muerte.
• Impedimento físico o mental permanente que le impida ejercer la función.
• Inhabilitación dispuesta por el Pleno para todo el período restante de funciones.

Cuando se produce una vacante, se aplica el mecanismo de reemplazo por el candidato no proclamado de la misma lista, si corresponde.

Las funciones del Congreso se pueden agrupar en tres grandes rubros: legislativa, de control político y especial.

Función legislativa

Es la función por excelencia. Consiste en debatir y aprobar normas jurídicas con rango de ley, así como interpretar, modificar y derogar las normas existentes. También comprende la reforma de la Constitución, que sigue un procedimiento especial.

El Congreso produce, básicamente, los siguientes tipos de normas:

La ley orgánica merece especial atención. A diferencia de una ley ordinaria, que regula materias comunes, la ley orgánica regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución. Son ejemplos la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales o la Ley Orgánica de Elecciones. Su aprobación exige una mayoría calificada, porque se trata de normas que desarrollan la organización básica del Estado.

Las leyes ordinarias, por su parte, se aprueban con mayoría simple y constituyen el tipo más frecuente de norma. Algunos principios constitucionales sobre la ley (artículo 103) son:

• La ley se deroga solo por otra ley. Una norma no puede ser dejada sin efecto por una disposición administrativa.
• Pueden expedirse leyes especiales porque la naturaleza de las cosas lo exige, pero no por razón de las diferencias de las personas.
• La ley no tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo.

En cuanto al procedimiento legislativo básico, se puede resumir así: presentación del proyecto, estudio y dictamen en comisiones, debate en el Pleno, votación, envío al presidente de la República para su promulgación, publicación en el diario oficial El Peruano y entrada en vigencia. Conocer este esquema general ayuda a comprender que el Congreso es el autor de las leyes, pero el Ejecutivo participa en la promulgación.

Función de control político

El Congreso no solo legisla; también controla políticamente al gobierno, es decir, vigila y sanciona la conducta del Poder Ejecutivo y de la administración pública. Los principales mecanismos son:

• Investidura del Consejo de Ministros. El presidente del Consejo de Ministros se presenta ante el Pleno para exponer la política general de gobierno y solicitar la confianza. Si obtiene la confianza, el gabinete queda investido. Si no la obtiene, se produce una crisis total de gabinete y el presidente debe nombrar un nuevo Consejo de Ministros.
• Interpelación. Es un procedimiento de control en el que se cita a un ministro para que responda preguntas sobre su gestión. Los ministros sí pueden ser interpelados; los congresistas no.
• Censura. Es la sanción política extrema contra un ministro o el Consejo de Ministros. Para aprobar una censura se necesita el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso; en la práctica, al menos 66 votos de los 130 congresistas. Si se aprueba, el ministro o el gabinete debe renunciar.
• Cuestión de confianza. El presidente del Consejo de Ministros puede plantearla ante el Congreso. Si el Pleno la rechaza, el gabinete debe renunciar.
• Comisiones investigadoras. El Congreso puede crearlas para investigar asuntos de interés público, con facultad de citar a funcionarios y recabar información.
• Juicio político o acusación constitucional. El Congreso puede acusar a altas autoridades (presidente de la República, ministros, jueces supremos, etc.) por infracción de la Constitución o por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

Función especial

El Congreso también tiene la función de elegir o designar a altas autoridades del Estado, lo que le permite participar en la configuración de órganos autónomos y de control. Entre estas designaciones se encuentran:

• Elegir al Defensor del Pueblo.
• Elegir a los miembros del Tribunal Constitucional.
• Elegir a tres miembros del Directorio del Banco Central de Reserva (BCRP).
• Ratificar al presidente del BCRP y al superintendente de Banca, Seguros y AFP.
• Elegir al Contralor General de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo.

Esta función es un contrapeso institucional: el Congreso, como representante de la Nación, interviene en la designación de quienes controlan al poder o manejan aspectos sensibles de la economía.

La Constitución enumera las atribuciones del Congreso. Muchas ya han sido explicadas, pero conviene agruparlas para estudiarlas en bloque, porque las preguntas de admisión suelen evaluar si una acción corresponde o no al Poder Legislativo.

El Congreso tiene las siguientes atribuciones:

1. Dar leyes y resoluciones legislativas. Interpretar, modificar o derogar las normas existentes. Es la función legislativa.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución. Todos los tratados internacionales negociados y celebrados por el Ejecutivo deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el presidente de la República. Esto incluye, de manera especial, los tratados sobre derechos humanos.
4. Aprobar el presupuesto y la Cuenta General de la República. El presupuesto es elaborado y propuesto por el Poder Ejecutivo; el Congreso lo aprueba. También aprueba la Cuenta General, que es la rendición de cuentas del año fiscal anterior.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución. Los préstamos del Estado requieren autorización legislativa.
6. Ejercer el derecho de amnistía. La amnistía es una medida de gracia de carácter general que extingue la acción penal o la pena, normalmente por razones políticas o humanitarias. Solo el Congreso puede otorgarla. No confundir con el indulto, que es otorgado por el presidente de la República y se refiere a personas condenadas.
7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. Es el Congreso quien aprueba la creación de nuevas regiones, provincias o distritos, o los cambios de límites.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.
9. Autorizar al presidente de la República a salir del país. El presidente necesita autorización del Congreso para ausentarse del territorio nacional.

El Congreso, para funcionar, se organiza en distintos órganos. Conocer la composición y las funciones de cada uno es fundamental, porque una parte importante de las preguntas de admisión evalúa precisamente estas distinciones.

El Pleno

Es la máxima asamblea deliberativa del Congreso. Está conformado por los 130 congresistas. Es el órgano de decisión más importante: en él se discuten y se votan todos los asuntos que la Constitución, las leyes y el Reglamento encomiendan al Parlamento. El Pleno aprueba leyes, reformas constitucionales, la censura, la investidura y las decisiones de mayor trascendencia. Sus sesiones son públicas, salvo cuando se traten temas que afecten la seguridad nacional o el orden interno.

Aunque otros órganos preparan la agenda y dictaminan los proyectos, la decisión final en los asuntos importantes corresponde al Pleno.

La Presidencia del Congreso

La presidencia es ejercida por un congresista elegido por el Pleno para un período de un año. Sus funciones principales son:

• Representar al Congreso.
• Presidir las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y de la Mesa Directiva.
• Conceder el uso de la palabra.
• Hacer guardar el orden y dirigir el curso de los debates y de las votaciones.
• Autorizar el ingreso de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional al recinto parlamentario.

La presidencia es un órgano de dirección y representación. No debe confundirse con la administración general del Congreso, que corresponde a la Mesa Directiva.

La Mesa Directiva

Está integrada por el presidente del Congreso y tres vicepresidentes (primero, segundo y tercero). Es elegida por el Pleno por un período de un año. Sus funciones principales son:

• Tener a su cargo la dirección administrativa del Congreso.
• Dirigir los debates que se realizan en el Pleno, en la Comisión Permanente y en el Consejo Directivo.
• Supervisar la administración del Congreso.
• Acordar el nombramiento de los funcionarios de más alto nivel del Congreso.

Es clave recordar que la dirección administrativa y la supervisión de la administración son funciones de la Mesa Directiva, no del Pleno ni de la Presidencia de manera aislada.

El Consejo Directivo

Está integrado por los miembros de la Mesa Directiva y por los representantes de los grupos parlamentarios, llamados directivos-portavoces. Sus funciones principales son:

• Adoptar acuerdos y realizar coordinaciones para el adecuado desarrollo del Congreso.
• Aprobar el presupuesto del Congreso y los planes de trabajo legislativo.
• Aprobar la agenda de cada sesión del Pleno, definiendo qué proyectos se tratarán.
• Aprobar un calendario anual de sesiones del Pleno y de las comisiones.
• Acordar las autorizaciones de licencias de los congresistas.

La aprobación del calendario anual de sesiones es una función del Consejo Directivo, no de la Presidencia ni de la Mesa Directiva sola. Esta distinción es muy preguntada.

La Junta de Portavoces

Está formada por la Mesa Directiva y por un portavoz por cada grupo parlamentario. Sus funciones principales son:

• Elaborar el cuadro de comisiones, que luego es aprobado por el Consejo Directivo y por el Pleno.
• La exoneración de trámites de envío a comisiones y de prepublicación.
• La ampliación de la agenda de la sesión y la determinación de prioridades en el debate.

La Junta de Portavoces es un órgano de concertación política, donde se negocian los tiempos y las prioridades legislativas.

Las Comisiones

Son grupos de trabajo especializados encargados del estudio y dictamen de los proyectos de ley y de la fiscalización de los órganos estatales y de la administración pública. Existen varios tipos:

• Comisiones ordinarias: Son las permanentes, dedicadas a materias específicas. Por ejemplo, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte; la Comisión de Fiscalización y Contraloría; la Comisión de Inteligencia. Actualmente son 24. Cada proyecto de ley se envía a una comisión ordinaria, que lo estudia y emite un dictamen antes de llegar al Pleno.
• Comisiones de investigación: Se crean para un asunto específico, como una presunta irregularidad.
• Comisiones especiales: Creadas para un tema puntual no permanente.
• Comisión de Ética Parlamentaria: Se encarga de velar por la conducta de los congresistas y proponer sanciones disciplinarias.

La Comisión Permanente

Es un órgano especial que funciona incluso cuando el Congreso está en receso. Está presidida por el presidente del Congreso y conformada por no menos de veinte congresistas, elegidos por el Pleno. Su número no puede exceder el 25 % del total de congresistas. Se instala dentro de los 15 días útiles posteriores a la instalación del primer período ordinario de sesiones.

La Comisión Permanente ejerce sus funciones constitucionales durante el funcionamiento ordinario del Congreso, durante su receso e inclusive en el interregno parlamentario derivado de la disolución del Congreso. Esta última característica es crucial: si el Congreso es disuelto, la Comisión Permanente continúa funcionando como órgano parlamentario mínimo para garantizar la continuidad institucional.

Entre sus funciones se encuentran designar al Contralor General de la República, ratificar a ciertos funcionarios y ejercer funciones de control mientras el Pleno no sesiona.

Los Grupos Parlamentarios

Son las bancadas o grupos de congresistas que comparten ideas e intereses comunes. Se constituyen con un mínimo de seis congresistas. Su función es coordinar con otros grupos la presentación de iniciativas legislativas y organizar el trabajo político del Congreso. Los portavoces de los grupos integran la Junta de Portavoces y el Consejo Directivo.

Relación entre los órganos

Para entender la organización parlamentaria, conviene visualizarla como una estructura en la que el Pleno es la instancia máxima de decisión, la Mesa Directiva administra y conduce los debates, el Consejo Directivo planifica el trabajo, la Junta de Portavoces negocia prioridades, las comisiones dictaminan y la Comisión Permanente garantiza la continuidad.