Constitución política

1.1. Concepto

La Constitución política es la norma jurídica fundamental de un Estado. Se le llama también Carta Magna, Ley de leyes o norma normarum (norma que crea y ordena a las demás normas). Su función esencial es triple:

• Organizar el poder: establece cómo se estructura el Estado, quiénes ejercen el gobierno, cómo se eligen y qué atribuciones tienen.
• Reconocer derechos: declara y protege los derechos fundamentales de las personas.
• Limitar el poder: ningún gobernante ni autoridad puede actuar en contra de la Constitución.

En las sociedades complejas, como la peruana, la convivencia ya no puede depender solo de la costumbre, de la fuerza o de la voluntad de un jefe. El ordenamiento social está basado en la Constitución, que fija reglas comunes y obligatorias para todos, desde el ciudadano más humilde hasta el presidente de la República. Por eso se dice que la Constitución es la base del orden social.

1.2. Características

La Constitución se distingue de las demás normas por estas características:

• Es suprema: prevalece sobre toda norma legal. Así lo establece el artículo 51 de la Constitución peruana: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente.”
• Es fundamental: sirve de fundamento de validez de todo el ordenamiento jurídico. Una ley que contradice la Constitución es inconstitucional y debe ser expulsada del sistema.
• Es escrita y rígida en el Perú: está contenida en un documento solemne y su reforma exige un procedimiento especial más difícil que el de una ley ordinaria.
• Es normativa: no es un simple documento político o programático; es una norma jurídica que vincula a los poderes públicos y a los ciudadanos.

1.3. Clases de Constitución

Para entender mejor qué tipo de Constitución tenemos, es útil clasificarlas:

La Constitución peruana de 1993 es escrita, rígida, y contiene tanto parte dogmática como parte orgánica.

1.4. Partes de la Constitución

Tradicionalmente se distinguen dos grandes partes en toda Constitución:

• Parte dogmática: contiene los derechos fundamentales, los deberes y los principios que limitan al poder. En la Constitución peruana de 1993 corresponde, sobre todo, al Título I (De la persona y de la sociedad), que incluye los derechos de la persona, los derechos sociales y económicos, y los derechos políticos. Es el corazón del constitucionalismo: sin esta parte, el Estado podría avasallar a la persona.

• Parte orgánica: organiza el Estado, es decir, la estructura del poder: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los organismos constitucionales autónomos, las garantías constitucionales y los mecanismos de reforma. En la Constitución de 1993 corresponde, principalmente, a los títulos II, III y IV.

Además, las constituciones suelen tener un preámbulo (parte introductoria) y disposiciones finales y transitorias.

2.1. El principio de supremacía

La supremacía constitucional significa que la Constitución es la norma de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico. Todas las demás normas deben estar de acuerdo con ella, tanto en su forma de producción como en su contenido.

Este principio tiene dos consecuencias:

1. Jerarquía normativa: las normas se ordenan en niveles, de mayor a menor jerarquía. Una norma inferior no puede contradecir a una superior.
2. Control de constitucionalidad: existen mecanismos para verificar que las leyes y actos del Estado se ajusten a la Constitución.

2.2. La pirámide de Kelsen

El jurista austríaco Hans Kelsen (1881-1973) explicó que el ordenamiento jurídico es un sistema escalonado de normas. Su representación gráfica es la famosa pirámide de Kelsen, en la que cada norma obtiene su validez de la norma superior.

En el Perú, la pirámide se organiza de la siguiente manera:

Veamos cada nivel con más detalle:

• Primer nivel (norma suprema): la Constitución Política del Perú y los tratados sobre derechos humanos de los que el Perú es parte. La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece que las normas relativas a los derechos y libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por el Perú. Por eso los tratados de derechos humanos tienen rango constitucional.

• Segundo nivel (normas con rango de ley): son normas que tienen la misma fuerza que una ley, aunque no siempre las dicta el Congreso. Aquí encontramos:

  • Leyes orgánicas: regulan la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, como el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, los gobiernos regionales, etc. Requieren para su aprobación el voto favorable de más de la mitad del número legal de congresistas.
  • Leyes ordinarias: son las leyes comunes que dicta el Congreso con mayoría simple.
  • Decretos legislativos: normas con rango de ley que dicta el Poder Ejecutivo por delegación de facultades del Congreso (artículo 104). El Congreso limita la materia y el plazo de la delegación.
  • Decretos de urgencia: normas con rango de ley que dicta el Poder Ejecutivo en materia económica y financiera, con cargo de dar cuenta al Congreso (artículo 118, inciso 19). Solo proceden en situaciones extraordinarias.
  • Decretos leyes: normas con rango de ley dictadas por gobiernos de facto o de emergencia. No están previstas en la Constitución vigente, pero se les reconoce validez histórica cuando un gobierno legítimo las convalida o cuando regulan situaciones no derogadas.
  • Ordenanzas municipales: normas con rango de ley en el ámbito de una municipalidad provincial o distrital. Las aprueba el Concejo Municipal.

• Tercer nivel (normas reglamentarias): son normas que desarrollan o reglamentan las leyes, sin contradecirlas. Las principales son:

  • Decretos supremos: dictados por el Poder Ejecutivo, con firma del presidente de la República y de uno o más ministros.
  • Decretos de alcaldía: normas que dicta el alcalde en el ámbito municipal.
  • Edictos municipales: normas municipales de menor jerarquía.

• Nivel administrativo: resoluciones supremas, ministeriales, directorales, etc., que aplican normas superiores a casos concretos.

2.3. Mecanismos de control de la constitucionalidad

Para defender la supremacía de la Constitución existen dos grandes vías en el Perú:

• Control difuso (o judicial review): cualquier juez del Poder Judicial, al resolver un caso concreto, puede inaplicar una norma que considere contraria a la Constitución, solo para ese caso. Es una facultad que tiene todo juez.

• Control concentrado: el Tribunal Constitucional resuelve, con carácter general, la acción de inconstitucionalidad contra leyes y normas con rango de ley que violen la Constitución. Si declara la inconstitucionalidad, la norma queda sin efecto para todos.

Además, existen los procesos constitucionales para proteger derechos: hábeas corpus (libertad individual), amparo (demás derechos), hábeas data (información y autodeterminación informativa), cumplimiento (actos administrativos) e inconstitucionalidad.

3.1. Origen y concepto

El concepto de Estado de Derecho (Rechtsstaat) surgió en el pensamiento jurídico alemán del siglo XIX, dentro del liberalismo, como una construcción lingüística y conceptual propia de ese espacio. No tiene correlatos exactos en otros idiomas, aunque se traduce al español como “Estado de Derecho”.

La idea central es que el poder del Estado no es arbitrario: debe someterse al derecho, es decir, a la Constitución y a las leyes. En un Estado de Derecho, gobernantes y gobernados están sometidos por igual a la norma jurídica.

3.2. Características del Estado de Derecho

Un Estado de Derecho se caracteriza por:

1. Imperio de la ley: la ley es la máxima expresión de la voluntad soberana y todos deben obedecerla.
2. Separación de poderes: el poder se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial para evitar la tiranía.
3. Legalidad de la administración: la administración pública solo puede actuar según la ley.
4. Protección de los derechos fundamentales: el Estado reconoce y garantiza los derechos de la persona.
5. Control judicial de los actos del poder.

El Estado de Derecho evolucionó hacia el Estado constitucional de derecho, en el que ya no basta la ley: la propia ley debe respetar la Constitución. Y hacia el Estado social y democrático de derecho, que añade la justicia social y la participación ciudadana.

3.3. El rechazo al gobierno usurpador

Un corolario del Estado de Derecho es que la población no está obligada a obedecer a un gobierno que ha llegado al poder violando la Constitución. La Constitución peruana lo dice expresamente en su artículo 46:

“Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes. La población civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional.”

Esto significa que la obediencia al poder no es incondicional: solo se debe obediencia al poder constitucional y legítimo. Si un presidente disuelve el Congreso sin base constitucional, impone toque de queda arbitrario y gobierna con apoyo de las Fuerzas Armadas al margen de la ley, la población puede desobedecerlo y defender el orden constitucional. Este es un derecho cívico fundamental.

4.1. La influencia de las Cortes de Cádiz (1810-1814)

En 1808, la invasión francesa a España provocó una crisis de la monarquía. Como reacción, se reunieron las Cortes de Cádiz, una asamblea nacional que promulgó la Constitución política de la Monarquía Española el 19 de marzo de 1812, conocida como “La Pepa”.

Esta Constitución tuvo gran influencia en el Perú. Entre las medidas sociales que promovió destacan:

• La abolición del tributo indígena y de la mita.
• La igualdad de derechos entre peninsulares y americanos.
• La elección de representantes por sufragio.
• La libertad de imprenta.
• La creación de ayuntamientos constitucionales.

En el Perú, la aplicación de estas medidas fue limitada por la resistencia de las autoridades virreinales, pero marcó un precedente fundamental: por primera vez se reconocía que los indígenas eran ciudadanos con derechos, y se suprimía un tributo de origen colonial.

4.2. Las primeras constituciones del Perú independiente

Tras la independencia, el Perú comenzó a darse sus propias constituciones:

• Constitución de 1823: primera Constitución del Perú, de corte liberal republicano, pero que no llegó a regir plenamente por la guerra de independencia.
• Constitución vitalicia de 1826 (Bolívar): establecía un presidente vitalicio, con poder hereditario. Fue rechazada y derogada a los pocos meses.
• Constitución de 1828: de inspiración liberal, restableció el equilibrio entre poderes.
• Constituciones de 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933: cada una respondió a los conflictos políticos de su época. La de 1860, por ejemplo, fue la más duradera del siglo XIX (vigente, con interrupciones, hasta 1920).

4.3. La Constitución de 1979

La Constitución de 1979 fue promulgada durante el gobierno del general Francisco Morales Bermúdez, en el marco de la transición a la democracia. Se caracterizó por:

• Su orientación social: reconocía amplios derechos sociales, económicos y culturales.
• El derecho de insurgencia de la población civil en defensa del orden constitucional.
• La protección del pluralismo ideológico.
• La creación del Tribunal de Garantías Constitucionales (antecedente del Tribunal Constitucional).
• El reconocimiento del sufragio universal, ya sin restricciones de voto para los analfabetos, quienes obtuvieron el derecho al voto en 1979.

4.4. La Constitución de 1993

En 1992, el presidente Alberto Fujimori disolvió el Congreso y convocó a un Congreso Constituyente Democrático (CCD), elegido para reformar la Constitución de 1979. El CCD elaboró una nueva Constitución, que fue sancionada mediante referéndum el 31 de octubre de 1993 y promulgada el 29 de diciembre del mismo año. Es la Constitución vigente.

Características principales de la Constitución de 1993:

• Tiene una orientación neoliberal: garantiza la libre iniciativa privada, la economía social de mercado y el rol subsidiario del Estado en la economía.
• Establece, originalmente, la reelección presidencial inmediata (luego modificada para prohibirla).
• Reduce el papel del Estado en la economía y promueve la inversión privada.
• Mantiene el derecho de insurgencia en su artículo 46, en los mismos términos que la Constitución de 1979. Por lo tanto, no fue restringido para la población civil.
• Crea el Tribunal Constitucional.
• Establece el defensor del pueblo.
• Reconoce la autonomía del Banco Central de Reserva.
• Introduce el referéndum y otros mecanismos de participación ciudadana.

5.1. Características del Estado peruano

El artículo 43 de la Constitución define al Estado peruano:

“La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.”

Desglosemos cada término:

• República: el poder no es hereditario ni vitalicio; los gobernantes son elegidos y renovables.
• Democrática: el poder emana del pueblo (artículo 45). La participación ciudadana es un elemento esencial.
• Social: el Estado no es un simple gendarme; debe promover el bienestar general y la justicia social. No obstante, en la Constitución de 1993 el modelo es de economía social de mercado, no de economía planificada.
• Independiente y soberana: el Perú no acepta autoridad superior a su propio ordenamiento. Las decisiones internas se toman sin subordinación a otros Estados.
• Gobierno unitario: existe un solo gobierno central, aunque descentralizado en gobiernos regionales y locales. No es un Estado federal.
• Representativo: el pueblo ejerce el poder a través de sus representantes elegidos por sufragio.
• Descentralizado: se transfieren competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales.

5.2. Deberes primordiales del Estado

El artículo 44 enumera los deberes primordiales del Estado peruano:

1. Defender la soberanía nacional.
2. Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.
3. Proteger a la población de las amenazas contra su seguridad.
4. Promover el bienestar general, que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
5. Establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración latinoamericana.

Estos deberes son la razón de ser del Estado: no existen para beneficio de los gobernantes, sino para servir a la persona humana y a la comunidad.

5.3. Separación de poderes

Para evitar el abuso del poder, la Constitución organiza el Estado en tres poderes:

• Poder Ejecutivo: encabezado por el presidente de la República. Ejerce la administración del Estado, conduce la política general, promulga y ejecuta las leyes.
• Poder Legislativo: el Congreso de la República. Dicta leyes, fiscaliza al Ejecutivo, aprueba el presupuesto.
• Poder Judicial: administra justicia a través de sus órganos jurisdiccionales.

Además, la Constitución crea organismos constitucionales autónomos que no dependen de estos poderes: el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, el Banco Central de Reserva, la Contraloría General de la República, entre otros.

6.1. ¿Por qué rígida?

La Constitución no puede modificarse con la facilidad de una ley ordinaria. Si cualquier mayoría parlamentaria pudiera cambiarla, perdería su carácter de norma suprema y dejaría de proteger los derechos. Por eso el artículo 206 establece un procedimiento especial de reforma.

6.2. Procedimiento del artículo 206

El artículo 206 de la Constitución Política del Perú establece dos caminos para la reforma constitucional:

1. Reforma con referéndum: el Congreso aprueba la reforma por mayoría absoluta del número legal de sus miembros (la mitad más uno del total de congresistas). Luego, la reforma debe ser ratificada mediante referéndum, es decir, sometida a la votación del pueblo.

2. Reforma sin referéndum: puede omitirse el referéndum si el Congreso aprueba la reforma en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas (mayoría calificada). En este caso, la segunda votación reemplaza al referéndum.

Además, la Constitución prevé que el Congreso puede aprobar la reforma total de la Constitución, pero para ello debe seguir el mismo procedimiento. No existe en la Constitución de 1993 la figura de la “asamblea constituyente” como órgano constituyente permanente; toda reforma pasa por el Congreso.

6.3. La reforma constitucional y la participación ciudadana

La reforma constitucional es un mecanismo que protege a la Constitución de cambios apresurados. Sin embargo, el pueblo también puede participar directamente en otras decisiones. El artículo 31 de la Constitución reconoce los derechos de participación ciudadana:

“Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades; demanda de rendición de cuentas.”

Veamos cada uno:

• Referéndum: consulta al pueblo para que apruebe o rechace una norma o una reforma constitucional. Es el mecanismo por el cual el pueblo sanciona directamente las decisiones más importantes.
• Iniciativa legislativa: los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley al Congreso. Se requiere un número mínimo de firmas.
• Remoción o revocación de autoridades: los ciudadanos pueden remover a las autoridades elegidas (alcaldes, gobernadores regionales) antes de que termine su mandato, si no cumplen sus funciones.
• Demanda de rendición de cuentas: las autoridades deben informar sobre el uso de los recursos y el cumplimiento de sus promesas.

6.4. Materias que pueden someterse a referéndum

La Constitución y la Ley de Participación Ciudadana (Ley 26300) establecen qué materias pueden ser sometidas a referéndum. En general, pueden someterse a referéndum:

• La reforma total o parcial de la Constitución.
• La aprobación de leyes y normas regionales de carácter general.
• Las ordenanzas municipales.
• Las materias relativas a la descentralización.
• Las materias que no supongan supresión o disminución de los derechos fundamentales.
• Las materias que no sean de carácter tributario.

No pueden someterse a referéndum:

• La supresión o disminución de los derechos fundamentales.
• Las normas de carácter tributario.
• El presupuesto y las cuentas generales de la República.
• Los tratados internacionales en vigor.

El tema anterior estudió los derechos fundamentales. Ahora podemos ver que esos derechos no son independientes de la Constitución: están reconocidos y protegidos por ella. La Constitución de 1993 dedica el Título I a la persona y a la sociedad.

7.1. Derechos fundamentales de la persona (artículos 1 a 3)

El artículo 1 establece que “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. El artículo 2 enumera una larga lista de derechos, entre ellos el derecho a la vida, a la igualdad, a la libertad de conciencia y religión, a la libertad de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento, a la intimidad, a la libertad de reunión, a la propiedad, etc.

7.2. Derechos sociales y económicos (artículos 4 a 29)

Estos derechos protegen a la persona en su vida social y laboral. Por ejemplo:

• Derecho al trabajo y a la remuneración (artículo 24): el trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual. Si una persona trabaja y no recibe sueldo, se vulnera este derecho.

• Derecho a la educación (artículos 13 a 17): la educación tiene por objeto el desarrollo integral de la persona humana. El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo, la gratuidad de la educación en las instituciones estatales, y la educación bilingüe e intercultural en las zonas donde existan comunidades con lenguas originarias.

7.3. Derechos políticos (artículos 30 a 38)

Son los derechos que permiten participar en la vida política. Incluyen el sufragio, el derecho a ser elegido, el derecho de participación ciudadana (artículo 31), la libertad de asociación política, etc.

La Constitución no solo organiza el poder: también es un instrumento para lograr una convivencia democrática sustentada en una cultura de paz. La democracia es, al mismo tiempo, un sistema político, una forma de organización del Estado y una forma de convivencia social.

Una sociedad democrática es aquella que promueve la equidad, el respeto a la diversidad, el diálogo y la solución pacífica de controversias. La Organización de las Naciones Unidas definió la cultura de paz como el conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en el respeto a la vida, el fin de la violencia y la promoción de la no violencia.

La Constitución aporta a esta cultura de paz cuando garantiza los derechos, establece canales de participación y limita el poder. Problemas como la discriminación, la delincuencia y la corrupción son síntomas de una convivencia democrática debilitada. La discriminación, por ejemplo, es hacer distinción en el trato por motivos arbitrarios (raza, sexo, religión, condición económica, etc.) y atenta contra la igualdad de derechos. La corrupción, por su parte, rompe el principio de legalidad y la confianza en las instituciones.